近日，据艾科森环境技术消息，1月9日今天欧盟委员会发布了《外国补贴条例》（FSR）下的指导方针，这些指导方针阐明了若干概念，例如欧盟委员会如何判定外国补贴是否造成竞争扭曲、如何权衡外国补贴的扭曲效应与任何积极效应，以及委员会是否有权要求企业事先申报低于门槛的补贴。

 

随着越来越多中国企业将并购、投资和公共项目投标的重心转向欧洲，一个并不显眼、却正在深刻改变竞争规则的制度开始发挥作用。这不是关税措施，也不是传统意义上的贸易壁垒，而是欧盟以“维护公平竞争”为名，建立起来的一套全新的监管工具——外国补贴审查机制。

 

《外国补贴条例（Foreign Subsidies Regulation，FSR）》在 2023 年正式生效后，外界一度将其理解为对个别极端补贴行为的补充性监管。但随着欧盟委员会发布配套的实施指南，这一判断正在被现实推翻。指南并没有收紧 FSR 的适用范围，反而系统性地明确了执法思路和审查重点，也第一次清晰地传递出一个信号：欧盟并不打算只在边缘问题上使用这一工具，而是将其作为重塑内部市场竞争秩序的重要抓手。

 

该指南明确指出，一旦欧盟委员会认定一家在欧盟内部市场开展经济活动的公司受益于外国补贴，将分两步评估是否存在扭曲。首先，欧盟委员会将审查该外国补贴是否增强了该公司在欧盟的竞争地位。对于并非针对欧盟经济活动的补贴，将进行更详细的分析，以评估其被用于交叉补贴欧盟经济活动的风险。其次，欧盟委员会将通过分析该补贴是否可能改变该公司的竞争行为和市场动态，从而损害其他经营者的利益，来考虑其对竞争的影响。该指南列举了一些可能被视为扭曲性补贴的例子，但并非详尽无遗。

 

从实施指南可以看出，欧盟对“外国补贴”的理解被刻意拉得非常宽。它并不局限于传统概念中的财政补贴，而是覆盖所有可能改善企业竞争地位的国家支持形式。无论是直接补助，还是税收减免、优惠贷款、政策性融资、政府担保、国有资本注入，甚至包括以非市场条件获得的土地、能源或原材料，只要欧委会认为这些支持在效果上提升了企业在欧盟市场中的竞争能力，就有可能被纳入审查视野。

 

更关键的是，欧盟在指南中反复强调，判断是否构成外国补贴，并不取决于该支持在原属国是否合法、是否普遍适用，而取决于其是否对欧盟内部市场产生了扭曲性影响。这种以“效果”为中心、而非以“合规形式”为中心的监管逻辑，本身就意味着极大的不确定性，也为执法留下了充分的裁量空间。

 

在具体执法场景上，欧盟的关注点同样非常明确。实施指南显示，欧委会并不试图对所有企业开展全面排查，而是将审查重点高度集中在几个关键行为上：在欧盟境内的并购与控制权取得，高价值公共采购和政府主导项目的投标，以及依托资本或政策支持实现的快速市场扩张。在这些场景中，外国补贴被认为最有可能直接改变竞争结果，因此也最值得被重点审视。

 

这也解释了为什么指南一再强调，即便企业未达到强制申报门槛，欧委会仍然保留主动调查的权力。换言之，门槛并不是安全线，未申报并不等于低风险。只要欧委会认为某项交易或投标存在扭曲市场的可能，就可以随时介入。

 

从制度设计上看，FSR 还引入了所谓的“平衡测试”，理论上允许企业主张外国补贴带来的正面效果，例如支持绿色转型、技术创新或就业。但从实施指南的表述强度和举证要求来看，这一机制更像是一种原则性存在。企业需要承担几乎全部的举证责任，并且必须证明正面效果足以抵消对欧盟市场竞争造成的负面影响。在现实操作中，这种证明难度极高，很难被视为真正可靠的安全阀。

 

对于中国企业而言，FSR 及其实施指南带来的影响尤为深远。尽管文件从未点名任何国家，但其中所描述的补贴形式、融资结构和国家参与模式，与中国企业的现实经营环境高度重合。政策性银行融资、地方政府支持、国有资本背景、要素成本优势，这些长期被视为正常甚至合理的发展条件，在 FSR 框架下正在被重新审视。

 

这意味着，中国企业在欧盟进行并购、投标或扩张时，正在被结构性地纳入一个更高风险的审查画像之中。过去被视为“合规问题”的事项，正在转化为直接影响交易能否完成、项目能否中标的决定性因素。企业不仅需要回答“是否合规”，还必须回答“这种合规是否符合欧盟对市场化竞争的理解”。

 

真正的挑战，并不在于 FSR 本身的法律条款，而在于企业是否具备解释自身商业模式的能力。历史上获得的政府支持是否留有完整、可追溯的证据链，融资条件是否能够被证明符合市场原则，不同支持之间是否能够形成自洽的商业逻辑，这些问题正在成为企业进入欧洲市场前必须直面的现实考题。

 

从这个意义上看，FSR 并不是一张简单的罚单工具，而是一张正在收紧的筛选网。欧盟并非试图全面排除非欧盟企业，而是通过规则重塑，筛选出那些能够在其制度框架内被“解释、理解并接受”的竞争者。对中国企业而言，能否继续深度参与欧洲市场，越来越取决于一个问题：企业的竞争力，是否不仅在商业上成立，也能在欧盟规则体系中站得住脚。